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Resumen: La presente investigación analiza el marco jurídico español para la reutilización de la información del sector público, centrado en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y su desarrollo reglamentario a través del Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, aplicable al ámbito del sector público estatal. La Ley 37/2007, que incorpora la Directiva 2003/98/CE, tiene como finalidad explotar el potencial de la información del sector público para contribuir al crecimiento económico, la creación de empleo, y fomentar la transparencia y participación democrática. Este marco legal establece un régimen jurídico general que, sin modificar el derecho de acceso a los documentos administrativos, añade valor al regular las condiciones mínimas para un segundo nivel de tratamiento de la información pública con fines comerciales o no comerciales, bajo un principio de libre competencia. Se abordan los ámbitos de aplicación subjetivo y objetivo, las modalidades de reutilización (incluyendo condiciones y licencias), los formatos preferentes (abiertos y legibles por máquina), la política tarifaria (generalmente gratuita con excepciones), y el procedimiento para la tramitación de solicitudes, junto con el régimen sancionador para el uso indebido de la información. La normativa busca promover la disponibilidad de documentos por medios electrónicos, propiciando el desarrollo de la sociedad de la información y la creación de productos y servicios de valor añadido basados en datos públicos.
Palabras Clave: Reutilización de información, sector público, datos abiertos, Ley 37/2007, Real Decreto 1495/2011, gobernanza de datos, propiedad intelectual, transparencia, sociedad de la información.
Abstract: This research analyzes the Spanish legal framework for the reuse of public sector information, focusing on Law 37/2007, of November 16, on the reuse of public sector information, and its regulatory implementation through Royal Decree 1495/2011, of October 24, applicable to the state public sector. Law 37/2007, which incorporates Directive 2003/98/EC, has the objective of exploiting the potential of public sector information to contribute to economic growth, job creation, and foster transparency and democratic participation. This legal framework establishes a general legal regime that, without modifying the right of access to administrative documents, adds value by regulating the minimum conditions for a second level of processing of public information for commercial or non-commercial purposes, under the principle of free competition. The regulations address the subjective and objective scopes of application, the modalities of reuse (including conditions and licenses), the preferred formats (open and machine-readable), the pricing policy (generally free with exceptions), and the procedure for processing applications, along with the sanctioning regime for the misuse of information. The regulations seek to promote the availability of documents electronically, fostering the development of the information society and the creation of value-added products and services based on public data.
Keywords: Information reuse, public sector, open data, Law 37/2007, Royal Decree 1495/2011, data governance, intellectual property, transparency, information society.
1. Introducción
La información generada por las administraciones y organismos públicos representa un activo de valor para el desarrollo económico y social. Consciente de este potencial, la Unión Europea adoptó la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre de 2003, sobre la reutilización de la información del sector público, con la finalidad de superar un mercado europeo fragmentado y establecer criterios homogéneos para el tratamiento de la información susceptible de ser reutilizada.
En respuesta a esta directiva, España promulgó la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que sentó las bases para la explotación de la información pública en un marco de libre competencia. Esta ley busca facilitar la creación de productos y servicios de información basados en documentos del sector público, reforzar la eficacia del uso transfronterizo de estos documentos y servir como un instrumento para la transparencia y el desarrollo del derecho al conocimiento. Es necesario destacar que la Ley 37/2007 no modifica el régimen general de acceso a los documentos administrativos, sino que añade un valor al derecho de acceso al contemplar un marco básico para la explotación de la información ya en poder del sector público.
Posteriormente, el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, desarrolló la Ley 37/2007 específicamente para el ámbito del sector público estatal, detallando el régimen jurídico, las obligaciones de las entidades, las modalidades de reutilización y el tratamiento de documentos con derechos de propiedad intelectual o datos personales. Este desarrollo reglamentario busca promover y facilitar al máximo la puesta a disposición de la información del sector público, siguiendo las prioridades de la Unión Europea en materia de Administración Electrónica.
2. Metodología
El presente compendio se basa en un análisis documental de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, y el Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, junto con sus respectivos preámbulos e índices.
Se ha realizado una síntesis de los preceptos legales y reglamentarios para identificar los conceptos clave, el ámbito de aplicación, los principios rectores, las modalidades y condiciones de reutilización, así como los aspectos procedimentales y sancionadores del marco normativo español.
3. Ámbito de Aplicación de la Normativa
3.1. Ámbito Subjetivo
La Ley 37/2007 se aplica a una amplia gama de sujetos del sector público. Esto incluye:
• La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades de la Administración Local
• Organismos y entidades del sector público institucional creados para satisfacer necesidades de interés general sin carácter industrial o mercantil.
• Sociedades mercantiles del sector público institucional que operen en sectores como agua, energía, transportes y servicios postales (Directiva 2014/25/UE), actúen como operadores de servicio público (Reglamento (CE) n.º 1370/2007), o compañías aéreas/armadores comunitarios con obligaciones de servicio público.
El Real Decreto 1495/2011 acota el ámbito subjetivo al sector público estatal, incluyendo la Administración General del Estado, gestoras de la Seguridad Social, organismos autónomos, agencias estatales, entidades de derecho público con regulación o control externo, fundaciones y consorcios formados por entes del sector público estatal, y asociaciones constituidas por estos.
3.2. Ámbito Objetivo
La reutilización se define como el uso, con fines comerciales o no comerciales, de documentos elaborados o custodiados por los sujetos previstos en la ley, distinto del propósito inicial de servicio público. El concepto de documento es amplio, abarcando toda información, independientemente de su soporte (papel, electrónico, sonoro, visual o audiovisual), incluyendo metadatos y datos en sus niveles más desagregados o "en bruto", pero excluyendo programas informáticos protegidos por legislación específica.
La ley también se aplica a los datos de investigación y a los documentos regulados por la Directiva 2007/2/CE. En cuanto a los datos de investigación, se promueve que los financiados públicamente sean plenamente reutilizables, interoperables y de acceso abierto, siempre respetando derechos de propiedad intelectual, protección de datos personales, confidencialidad, seguridad e intereses comerciales legítimos.
Se introducen los conjuntos de datos de alto valor, definidos como aquellos con potencial para generar beneficios socioeconómicos o medioambientales importantes y servicios innovadores. Estos, tanto a nivel europeo como nacional, deben estar disponibles gratuitamente (con excepciones), ser legibles por máquina, suministrados a través de API y, cuando proceda, en forma de descarga masiva.
3.3. Excepciones al Ámbito de Aplicación
La ley establece una serie de documentos que quedan excluidos de su ámbito de aplicación:
• Documentos con prohibiciones o limitaciones de acceso (ej. Ley 39/2015, Ley 19/2013).
• Documentos que afecten a la defensa nacional, seguridad del Estado, secreto estadístico, confidencialidad comercial, o sometidos a deber de reserva.
• Documentos cuyo acceso requiera un derecho o interés legítimo.
• Documentos sobre los que existan derechos de propiedad intelectual o industrial de terceros (patentes, diseños, marcas, derechos de autor). No obstante, la ley no afecta la existencia de derechos de propiedad intelectual de las propias Administraciones, pero les exige ejercerlos de forma que se facilite la reutilización.
• Documentos conservados por entidades de radiodifusión, instituciones educativas secundarias o inferiores (excepto datos de investigación), y organizaciones de investigación (excepto datos de investigación).
• Logotipos, divisas e insignias.
• Documentos con datos personales cuyo acceso o reutilización esté limitado o incompatible con la normativa de protección de datos, a menos que se produzca la disociación de los datos.
4. Régimen Jurídico de la Reutilización
4.1. Modalidades de Puesta a Disposición
Los sujetos del artículo 2 pueden optar por diferentes modalidades de reutilización:
• Sin condiciones concretas.
• Sujetos a condiciones establecidas en licencias-tipo.
• Previa solicitud.
• Mediante acuerdos exclusivos (solamente admisibles si son necesarios para un servicio de interés público o para la digitalización de recursos culturales, con revisiones periódicas y transparencia).
Para el ámbito del sector público estatal, el Real Decreto 1495/2011 establece como modalidad general básica la puesta a disposición sin sujeción a condiciones específicas, aplicándose únicamente las condiciones generales.
4.2. Condiciones de Reutilización y Licencias
Las condiciones de reutilización, cuando existan, deben ser claras, justas, transparentes, no discriminatorias y respetar el principio de libre competencia. El uso de licencias-tipo disponibles por medios electrónicos se fomenta como un elemento clave.
Las condiciones generales obligatorias para todas las modalidades incluyen:
• No alterar el contenido de la información ni desnaturalizar su sentido.
• Citar la fuente de los documentos y mencionar la fecha de la última actualización (si está incluida en el original).
• No indicar, insinuar o sugerir que la entidad pública titular de la información participa, patrocina o apoya la reutilización.
• Conservar y no alterar ni suprimir los metadatos sobre la fecha de actualización y las condiciones de reutilización.
Cuando la información contenga datos de carácter personal, se establecerán las finalidades concretas para la reutilización y la prohibición de revertir el proceso de disociación.
4.3. Formatos y Disponibilidad Electrónica
Los sujetos deben procurar ofrecer los documentos por medios electrónicos, preferentemente en formato abierto, accesible, legible por máquina, con los más altos niveles de precisión y desagregación, y junto con sus metadatos. Los datos dinámicos deben ponerse a disposición inmediatamente después de su recopilación a través de interfaces de programación de aplicaciones (API) y, cuando proceda, en forma de descarga masiva. La normativa promueve el principio de documentos abiertos desde el diseño y por defecto.
Se mantendrá un catálogo nacional de información pública reutilizable que dará cobertura, al menos, a la Administración General del Estado y sus organismos, debiendo los catálogos de otros sujetos interoperar con este.
4.4. Tarifas
La reutilización de los documentos es generalmente gratuita. No obstante, se podrá aplicar una tarifa por el suministro en ciertos casos, limitada a los costes marginales de reproducción, puesta a disposición, difusión, anonimización y medidas de protección de información comercial confidencial.
Excepciones a la gratuidad incluyen a sujetos que necesiten generar ingresos para cubrir una parte sustancial de sus costes de servicio público, así como bibliotecas, museos, archivos y ciertas sociedades mercantiles públicas. Las tarifas deben calcularse conforme a criterios objetivos, transparentes y comprobables, sin que los ingresos superen los costes totales incrementados por un margen de beneficio razonable.
Los conjuntos de datos de alto valor y los datos de investigación son, por regla general, de reutilización gratuita, con excepciones específicas para bibliotecas, museos, archivos y sociedades mercantiles públicas que podrían ver distorsionada la competencia o afectar sustancialmente su presupuesto.
4.5. Exclusión de Responsabilidad
La utilización de los conjuntos de datos se realizará bajo la responsabilidad y riesgo exclusivos de los agentes reutilizadores.
Los sujetos públicos no serán responsables del uso que se haga de su información ni de los daños o pérdidas económicas que pudieran derivarse de dicha reutilización.
5. Procedimiento y Régimen Sancionador
5.1. Procedimiento de Solicitud
Las solicitudes de reutilización deben dirigirse al órgano competente, identificando el documento y especificando los fines de la reutilización. El plazo máximo para resolver las solicitudes es de veinte días, prorrogable por otros veinte en casos de volumen y complejidad.
La falta de resolución expresa en el plazo máximo se entenderá como desestimación de la solicitud. Las resoluciones deben indicar las vías de recurso. Es importante señalar que las sociedades mercantiles públicas, centros de enseñanza y organizaciones de investigación no están obligadas a cumplir con este procedimiento específico.
5.2. Unidad Responsable de Información
Cada sujeto público debe determinar una Unidad responsable de garantizar la puesta a disposición de su información, la cual coordinará actividades de reutilización, facilitará información sobre órganos competentes, promoverá formatos adecuados y fomentará la concienciación y formación.
En la Administración General del Estado, estas unidades se designan en el ámbito de las Subsecretarías.
5.3. Régimen Sancionador
La Ley 37/2007 establece un régimen sancionador para el ámbito de la Administración General del Estado. Se tipifican las siguientes infracciones:
• Muy graves: Desnaturalización del sentido o alteración muy grave del contenido de la información autorizada.
• Graves: Reutilización sin licencia (cuando sea requerida), para una finalidad distinta, alteración grave del contenido, o incumplimiento grave de condiciones.
• Leves: Falta de mención de la fecha de actualización, alteración leve del contenido, ausencia de cita de la fuente, o incumplimiento leve de condiciones.
Las sanciones varían desde multas económicas hasta la prohibición de reutilizar documentos y la revocación de licencias concedidas, especialmente para infracciones muy graves y graves. Este régimen es sin perjuicio de otras responsabilidades civiles o penales. La Disposición Adicional Quinta introduce infracciones muy graves y graves específicas relacionadas con la reutilización de categorías de datos protegidos, conforme al Reglamento (UE) 2022/868 (Reglamento de Gobernanza de Datos).
6. Conclusión
La Ley 37/2007 y el Real Decreto 1495/2011 constituyen un marco normativo para la promoción de la reutilización de la información del sector público en España. Se establece un régimen que intenta ser claro, transparente y no discriminatorio, buscando maximizar el valor de los datos públicos, fomentando la innovación, el crecimiento económico y la participación ciudadana. La promoción de formatos abiertos, la gratuidad como principio general y la creación de catálogos de información reutilizable son pilares clave para la construcción de una sociedad de la información más abierta y eficiente.
Si bien se contemplan excepciones y condiciones para proteger información sensible y derechos de terceros, el espíritu de la ley es facilitar la puesta a disposición y el uso de la información pública, siempre bajo criterios de responsabilidad y respeto a la normativa vigente. La implementación efectiva de este marco, junto con los mecanismos de coordinación y el régimen sancionador, es necesario para asegurar que el potencial de la información del sector público se traduzca en beneficios tangibles para la sociedad.
7. Referencias
1. Jefatura del Estado. (2007). Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. «BOE» núm. 276, de 17 de noviembre de 2007.
2. Ministerio de la Presidencia. (2011). Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, para el ámbito del sector público estatal. «BOE» núm. 269, de 08 de noviembre de 2011.
